國務院關于改革和完善國有資(zī)産管理體(tǐ)制的若幹意見

                                  國發〔2015〕63号

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

改革開(kāi)放(fàng)以來，我(wǒ)(wǒ)國國有資(zī)産管理體(tǐ)制改革穩步推進，國有資(zī)産出資(zī)人代表制度基本建立，保值增值責任初步得到落實，國有資(zī)産規模、利潤水平、競争能力得到較大(dà)提升。但必須看到，現行國有資(zī)産管理體(tǐ)制中(zhōng)政企不分(fēn)、政資(zī)不分(fēn)問題依然存在，國有資(zī)産監管還存在越位、缺位、錯位現象；國有資(zī)産監督機制不健全，國有資(zī)産流失、違紀違法問題在一(yī)些領域和企業比較突出；國有經濟布局結構有待進一(yī)步優化，國有資(zī)本配置效率不高等問題亟待解決。按照《中(zhōng)共中(zhōng)央關于全面深化改革若幹重大(dà)問題的決定》和國務院有關部署，現就改革和完善國有資(zī)産管理體(tǐ)制提出以下(xià)意見。

  一(yī)、總體(tǐ)要求

（一(yī)）指導思想。深入貫徹落實黨的十八大(dà)和十八屆二中(zhōng)、三中(zhōng)、四中(zhōng)全會精神，按照黨中(zhōng)央、國務院決策部署，堅持和完善社會主義基本經濟制度，堅持社會主義市場經濟改革方向，尊重市場經濟規律和企業發展規律，正确處理好政府與市場的關系，以管資(zī)本爲主加強國有資(zī)産監管，改革國有資(zī)本授權經營體(tǐ)制，真正确立國有企業的市場主體(tǐ)地位，推進國有資(zī)産監管機構職能轉變，适應市場化、現代化、國際化新形勢和經濟發展新常态，不斷增強國有經濟活力、控制力、影響力和抗風險能力。

（二）基本原則。

堅持權責明晰。實現政企分(fēn)開(kāi)、政資(zī)分(fēn)開(kāi)、所有權與經營權分(fēn)離(lí)，依法理順政府與國有企業的出資(zī)關系。切實轉變政府職能，依法确立國有企業的市場主體(tǐ)地位，建立健全現代企業制度。堅持政府公共管理職能與國有資(zī)産出資(zī)人職能分(fēn)開(kāi)，确保國有企業依法自主經營，激發企業活力、創新力和内生(shēng)動力。

堅持突出重點。按照市場經濟規則和現代企業制度要求，以管資(zī)本爲主，以資(zī)本爲紐帶，以産權爲基礎，重點管好國有資(zī)本布局、規範資(zī)本運作、提高資(zī)本回報、維護資(zī)本安全。注重通過公司法人治理結構依法行使國有股東權利。

堅持放(fàng)管結合。按照權責明确、監管高效、規範透明的要求，推進國有資(zī)産監管機構職能和監管方式轉變。該放(fàng)的依法放(fàng)開(kāi)，切實增強企業活力，提高國有資(zī)本運營效率；該管的科學管好，嚴格防止國有資(zī)産流失，确保國有資(zī)産保值增值。

堅持穩妥有序。處理好改革、發展、穩定的關系，突出改革和完善國有資(zī)産管理體(tǐ)制的系統性、協調性，以重點領域爲突破口，先行試點，分(fēn)步實施，統籌謀劃，協同推進相關配套改革。

  二、推進國有資(zī)産監管機構職能轉變

（三）準确把握國有資(zī)産監管機構的職責定位。國有資(zī)産監管機構作爲政府直屬特設機構，根據授權代表本級人民政府對監管企業依法履行出資(zī)人職責，科學界定國有資(zī)産出資(zī)人監管的邊界，專司國有資(zī)産監管，不行使政府公共管理職能，不幹預企業自主經營權。以管資(zī)本爲主，重點管好國有資(zī)本布局、規範資(zī)本運作、提高資(zī)本回報、維護資(zī)本安全，更好服務于國家戰略目标，實現保值增值。發揮國有資(zī)産監管機構專業化監管優勢，逐步推進國有資(zī)産出資(zī)人監管全覆蓋。

（四）進一(yī)步明确國有資(zī)産監管重點。加強戰略規劃引領，改進對監管企業主業界定和投資(zī)并購的管理方式，遵循市場機制，規範調整存量，科學配置增量，加快優化國有資(zī)本布局結構。加強對國有資(zī)本運營質量及監管企業财務狀況的監測，強化國有産權流轉環節監管，加大(dà)國有産權進場交易力度。按照國有企業的功能界定和類别實行分(fēn)類監管。改進考核體(tǐ)系和辦法，綜合考核資(zī)本運營質量、效率和收益，以經濟增加值爲主，并将轉型升級、創新驅動、合規經營、履行社會責任等納入考核指标體(tǐ)系。着力完善激勵約束機制，将國有企業領導人員(yuán)考核結果與職務任免、薪酬待遇有機結合，嚴格規範國有企業領導人員(yuán)薪酬分(fēn)配。建立健全與勞動力市場基本适應，與企業經濟效益、勞動生(shēng)産率挂鈎的工(gōng)資(zī)決定和正常增長機制。推動監管企業不斷優化公司法人治理結構，把加強黨的領導和完善公司治理統一(yī)起來，建立國有企業領導人員(yuán)分(fēn)類分(fēn)層管理制度。強化國有資(zī)産監督，加強和改進外(wài)派監事會制度，建立健全國有企業違法違規經營責任追究體(tǐ)系、國有企業重大(dà)決策失誤和失職渎職責任追究倒查機制。

（五）推進國有資(zī)産監管機構職能轉變。圍繞增強監管企業活力和提高效率，聚焦監管内容，該管的要科學管理、決不缺位，不該管的要依法放(fàng)權、決不越位。将國有資(zī)産監管機構行使的投資(zī)計劃、部分(fēn)産權管理和重大(dà)事項決策等出資(zī)人權利，授權國有資(zī)本投資(zī)、運營公司和其他直接監管的企業行使；将依法應由企業自主經營決策的事項歸位于企業；加強對企業集團的整體(tǐ)監管，将延伸到子企業的管理事項原則上歸位于一(yī)級企業，由一(yī)級企業依法依規決策；将國有資(zī)産監管機構配合承擔的公共管理職能，歸位于相關政府部門和單位。

（六）改進國有資(zī)産監管方式和手段。大(dà)力推進依法監管，着力創新監管方式和手段。按照事前規範制度、事中(zhōng)加強監控、事後強化問責的思路，更多運用法治化、市場化的監管方式，切實減少出資(zī)人審批核準事項，改變行政化管理方式。通過“一(yī)企一(yī)策”制定公司章程、規範董事會運作、嚴格選派和管理股東代表和董事監事，将國有出資(zī)人意志(zhì)有效體(tǐ)現在公司治理結構中(zhōng)。針對企業不同功能定位，在戰略規劃制定、資(zī)本運作模式、人員(yuán)選用機制、經營業績考核等方面，實施更加精準有效的分(fēn)類監管。調整國有資(zī)産監管機構内部組織設置和職能配置，建立監管權力清單和責任清單，優化監管流程，提高監管效率。建立出資(zī)人監管信息化工(gōng)作平台，推進監管工(gōng)作協同，實現信息共享和動态監管。完善國有資(zī)産和國有企業信息公開(kāi)制度，設立統一(yī)的信息公開(kāi)網絡平台，在不涉及國家秘密和企業商(shāng)業秘密的前提下(xià)，依法依規及時準确地披露國有資(zī)本整體(tǐ)運營情況、企業國有資(zī)産保值增值及經營業績考核總體(tǐ)情況、國有資(zī)産監管制度和監督檢查情況，以及國有企業公司治理和管理架構、财務狀況、關聯交易、企業負責人薪酬等信息，建設陽光國企。

  三、改革國有資(zī)本授權經營體(tǐ)制

（七）改組組建國有資(zī)本投資(zī)、運營公司。主要通過劃撥現有商(shāng)業類國有企業的國有股權，以及國有資(zī)本經營預算注資(zī)組建，以提升國有資(zī)本運營效率、提高國有資(zī)本回報爲主要目标，通過股權運作、價值管理、有序進退等方式，促進國有資(zī)本合理流動，實現保值增值；或選擇具備一(yī)定條件的國有獨資(zī)企業集團改組設立，以服務國家戰略、提升産業競争力爲主要目标，在關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，通過開(kāi)展投資(zī)融資(zī)、産業培育和資(zī)本整合等，推動産業集聚和轉型升級，優化國有資(zī)本布局結構。

（八）明确國有資(zī)産監管機構與國有資(zī)本投資(zī)、運營公司關系。政府授權國有資(zī)産監管機構依法對國有資(zī)本投資(zī)、運營公司履行出資(zī)人職責。國有資(zī)産監管機構按照“一(yī)企一(yī)策”原則，明确對國有資(zī)本投資(zī)、運營公司授權的内容、範圍和方式，依法落實國有資(zī)本投資(zī)、運營公司董事會職權。國有資(zī)本投資(zī)、運營公司對授權範圍内的國有資(zī)本履行出資(zī)人職責，作爲國有資(zī)本市場化運作的專業平台，依法自主開(kāi)展國有資(zī)本運作，對所出資(zī)企業行使股東職責，維護股東合法權益，按照責權對應原則切實承擔起國有資(zī)産保值增值責任。

（九）界定國有資(zī)本投資(zī)、運營公司與所出資(zī)企業關系。國有資(zī)本投資(zī)、運營公司依據公司法等相關法律法規，對所出資(zī)企業依法行使股東權利，以出資(zī)額爲限承擔有限責任。以财務性持股爲主，建立财務管控模式，重點關注國有資(zī)本流動和增值狀況；或以對戰略性核心業務控股爲主，建立以戰略目标和财務效益爲主的管控模式，重點關注所出資(zī)企業執行公司戰略和資(zī)本回報狀況。

（十）開(kāi)展政府直接授權國有資(zī)本投資(zī)、運營公司履行出資(zī)人職責的試點工(gōng)作。中(zhōng)央層面開(kāi)展由國務院直接授權國有資(zī)本投資(zī)、運營公司試點等工(gōng)作。地方政府可以根據實際情況，選擇開(kāi)展直接授權國有資(zī)本投資(zī)、運營公司試點工(gōng)作。

  四、提高國有資(zī)本配置和運營效率

（十一(yī)）建立國有資(zī)本布局和結構調整機制。政府有關部門制定完善經濟社會發展規劃、産業政策和國有資(zī)本收益管理規則。國有資(zī)産監管機構根據政府宏觀政策和有關管理要求，建立健全國有資(zī)本進退機制，制定國有資(zī)本投資(zī)負面清單，推動國有資(zī)本更多投向關系國家安全、國民經濟命脈和國計民生(shēng)的重要行業和關鍵領域。

（十二）推進國有資(zī)本優化重組。堅持以市場爲導向、以企業爲主體(tǐ)，有進有退、有所爲有所不爲，優化國有資(zī)本布局結構，提高國有資(zī)本流動性，增強國有經濟整體(tǐ)功能和提升效率。按照國有資(zī)本布局結構調整要求，加快推動國有資(zī)本向重要行業、關鍵領域、重點基礎設施集中(zhōng)，向前瞻性戰略性産業集中(zhōng)，向産業鏈關鍵環節和價值鏈高端領域集中(zhōng)，向具有核心競争力的優勢企業集中(zhōng)。清理退出一(yī)批、重組整合一(yī)批、創新發展一(yī)批國有企業，建立健全優勝劣汰市場化退出機制，加快淘汰落後産能和化解過剩産能，處置低效無效資(zī)産。推動國有企業加快技術創新、管理創新和商(shāng)業模式創新。推進國有資(zī)本控股經營的自然壟斷行業改革，根據不同行業特點放(fàng)開(kāi)競争性業務，實現國有資(zī)本和社會資(zī)本更好融合。

（十三）建立健全國有資(zī)本收益管理制度。财政部門會同國有資(zī)産監管機構等部門建立覆蓋全部國有企業、分(fēn)級管理的國有資(zī)本經營預算管理制度，根據國家宏觀調控和國有資(zī)本布局結構調整要求，提出國有資(zī)本收益上交比例建議，報國務院批準後執行。在改組組建國有資(zī)本投資(zī)、運營公司以及實施國有企業重組過程中(zhōng)，國家根據需要将部分(fēn)國有股權劃轉社會保障基金管理機構持有，分(fēn)紅和轉讓收益用于彌補養老等社會保障資(zī)金缺口。

   五、協同推進相關配套改革

（十四）完善有關法律法規。健全國有資(zī)産監管法律法規體(tǐ)系，做好相關法律法規的立改廢釋工(gōng)作。按照立法程序，抓緊推動開(kāi)展企業國有資(zī)産法修訂工(gōng)作，出台相關配套法規，爲完善國有資(zī)産管理體(tǐ)制夯實法律基礎。根據國有企業公司制改革進展情況，推動适時廢止全民所有制工(gōng)業企業法。研究起草企業國有資(zī)産基礎管理條例，統一(yī)管理規則。

（十五）推進政府職能轉變。進一(yī)步減少行政審批事項，大(dà)幅度削減政府通過國有企業行政性配置資(zī)源事項，區分(fēn)政府公共管理職能與國有資(zī)産出資(zī)人管理職能，爲國有資(zī)産管理體(tǐ)制改革完善提供環境條件。推進自然壟斷行業改革，實行網運分(fēn)開(kāi)、特許經營。加快推進價格機制改革，嚴格規範政府定價行爲，完善市場發現、形成價格的機制。推進行政性壟斷行業成本公開(kāi)、經營透明，發揮社會監督作用。

（十六）落實相關配套政策。落實和完善國有企業重組整合涉及的資(zī)産評估增值、土地變更登記和國有資(zī)産無償劃轉等方面稅收優惠政策，切實明确國有企業改制重組過程中(zhōng)涉及的債權債務承接主體(tǐ)和責任，完善國有企業退出的相關政策，依法妥善處理勞動關系調整和社會保險關系接續等相關問題。

（十七）妥善解決曆史遺留問題。加快剝離(lí)企業辦社會職能，針對“三供一(yī)業”（供水、供電、供熱和物(wù)業管理）、離(lí)退休人員(yuán)社會化管理、廠辦大(dà)集體(tǐ)改革等問題，制定統籌規範、分(fēn)類施策的措施，建立政府和國有企業合理分(fēn)擔成本的機制。國有資(zī)本經營預算支出優先用于解決國有企業曆史遺留問題。

（十八）穩步推進經營性國有資(zī)産集中(zhōng)統一(yī)監管。按照依法依規、分(fēn)類推進、規範程序、市場運作的原則，以管資(zī)本爲主，穩步将黨政機關、事業單位所屬企業的國有資(zī)本納入經營性國有資(zī)産集中(zhōng)統一(yī)監管體(tǐ)系，具備條件的進入國有資(zī)本投資(zī)、運營公司。

金融、文化等國有企業的改革，中(zhōng)央另有規定的依其規定執行。

各地區要結合本地實際，制定具體(tǐ)改革實施方案，确保國有資(zī)産管理體(tǐ)制改革順利進行，全面完成各項改革任務。

                 國務院